Note synthèse

Le « boom » de l’économie solidaire au Brésil. Le boom de l’économie solidaire et populaire au Brésil ne résulte pas d’un projet syndical, politique ou universitaire : il s’agit d’abord d’initiatives dictées par l’urgence de la survie. Mais, à la différence d’autres pays du Sud, ces initiatives ont trouvé des relais dans la société civile et un écho national, grâce à la capacité d’innovation des mouvements sociaux et culturels brésiliens.

Le développement de l’économie solidaire s’est d’abord traduit par l’apparition et la multiplication de coopératives. Salariés reprenant leur usine en faillite, femmes d’un quartier s’organisant ensemble pour vendre dans la rue des plats préparés à la maison, paysans ayant conquis leurs terres et s’installant collectivement (assentados), tous les secteurs de l’économie brésilienne ont été concernés. Au total, 3550 coopératives associaient 2,8 millions de travailleurs en 1990 ; elles étaient 5 100 en 1998, employant 4,4 millions d’associés, soit une croissance de plus de 50%. Les coopérateurs sont considérés comme des travailleurs indépendants, et payent une contribution individuelle à la sécurité sociale moins élevée que les cotisations payées sur des salaires.

L’inadaptation des offres bancaires aux besoins du monde rural a encouragé l’éclosion d’institutions alternatives de financement : les coopératives de crédit. Apparues au sud et sud-est du pays au début du XXème siècle, ces institutions se sont multipliées avec la Loi sur le Coopérativisme (Loi n° 5764) de 1970. A cette date, on en comptait 377 ; depuis, leur nombre n’a cessé de croître : 806 en 1980, 1235 en 2000, 1399 en décembre 2003 représentant 1,9 millions d’associés. CRESOL, l’un des plus importants réseaux brésiliens de coopératives de crédit rural, compte plus de 40 000 bénéficiaires dans la région sud du pays ; elle tente de stimuler les paysans à cultiver de manière écologique en octroyant notamment des crédits spéciaux aux éco-paysans.

Dans plusieurs des villes et départements dont il avait déjà la gestion, le PT a établi des départements d’aide à l’économie sociale (c’est le cas des mairies de São Paulo, Porto Alegre, Recife, Belém de Pará, ainsi que des Etats de Minas Gerais et du Rio Grande do Sul.) Pour autant, l’appropriation par les pouvoirs publics du thème de l’économie sociale et solidaire est récente, émergeant surtout au milieu des années 1990. Ses principaux promoteurs ont été la CUT (Centrale Unique des Travailleurs, principale confédération syndicale brésilienne, proche du PT), un groupe d’universitaires organisant des incubateurs de coopératives dans lesquelles étudiants et professeurs mettent leurs compétences techniques et organisationnelles au service des projets issus des communautés locales (UNITRABALHO), et un regroupement d’ONG qui ont créé l’Agence de Développement Solidaire (ADS). Parmi les multiples expériences d’économie solidaire en gestation dans les années 1990 (coopératives de recyclage de déchets, crédit solidaire, caisses villageoises, banques communales), c’est sans nul doute le budget participatif (orçamento participativo) qui a gagné le plus de visibilité médiatique : permettant à la population de décider de l’utilisation d’une partie du budget de la commune ou de certains Etats, il était supposé instaurer un contrôle collectif sur la gestion des finances publiques.

L’émergence tardive des institutions de microfinance. Contrairement aux autres pays d’Asie et d’Amérique Latine, l’industrie de microfinance était pratiquement inexistante au Brésil jusqu’en 1994, de sorte que, en dépit des avancées récentes, elle présente les caractéristiques communes d’un secteur en phase d’implantation.

Au Brésil, la microfinance est née « d’en bas », fruit de l’initiative d’organisations non gouvernementales qui ont bénéficié du soutien financier des organisations multilatérales. En 1994, rares étaient les institutions à opérer dans le secteur. Les deux principaux acteurs étaient le réseau CEAPE (13 filiales) créé en 1987 à Porto Alegre et financé par la Banque Interaméricaine de Développement (BID) et la Inter-American Foundation (IAF), et la Banco da Mulher (7 filiales), associée à la Banque Mondiale de la Femme et financée par le Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) et le BID. Pourtant, au Brésil, le marché potentiel est estimé à 6 millions d’emprunteurs, soit un potentiel énorme pour le développement du secteur. En effet, 13 millions de petites entreprises représentent 98,5% du total des entreprises et sont responsables pour plus de 60% des emplois créés et 8% du PIB national. Sur ce total, les 2/3 (environ 9 millions) sont constitués de petites et micro entreprises informelles. Or 95% de ce contingent est entièrement délaissé par les sources de financement conventionnel, à l’exception des diverses formes de crédit à la consommation (crédit à très court terme et cartes de crédit) souvent très cher (intérêts supérieurs à 10% par an) : 62,7% des microentrepreneurs utilisent leurs profits comme forme de financement et seulement 4,8% parviennent à obtenir des prêts bancaires. Plusieurs clés d’explication à ce retard : des taux élevés d’inflation ; une tradition de crédit gouvernemental dirigé et subventionné ; la préexistence de modalités formelles et informelles de crédit au consommateur (échelonnement des paiements par chèques antidatés, par exemple) ; surtout, un cadre légal peu propice à la création d’institutions spécialisées.

En 1998, la Banco do Nordeste lançait le programme CrédiAmigo et commençait à opérer directement dans le secteur avec 50 agences spécialisées. Inspirée par l’expérience de crédit solidaire mené par le BancoSol en Bolivie, CrediAmigo a choisi de réaliser des emprunts collectifs (de trois à dix personnes), le paiement des échéances étant garanti par un groupe solidairement responsable (aval solidário). En mars 2005, le portefeuille d’emprunteurs de CrédiAmigo s’élevait à 167 400 clients actifs pour un financement de 108 millions de reais. Depuis sa création, l’institution a réalisé plus de 2 millions d’opérations pour un financement total de 1,65 milliards de reais. La réussite de ce programme tient beaucoup à la faiblesse des taux d’intérêt proposés : à partir de 2 % par mois pour un prêt inférieur à 1 000 reais, soit 82 % des emprunts, et une durée de remboursement s’étalant de 4 à 6 mois. Au-delà de cette somme, le taux d’intérêt s’élève à 5 %. Exorbitantes comparées aux standards européens, ces conditions sont très inférieures à celles des prêteurs du marché noir (jusqu’à 175 % par an) vers lesquels sont souvent obligés de se tourner les petits entrepreneurs du secteur informel.

Parallèlement, au Sud et au Sud-Est, des dizaines de mairies aux mains du Parti des Travailleurs (PT) mettaient en place des structures surnommées « Bancos do Povo » (« Banques du Peuple ») qui n’avaient pas le statut d’institution financière et dépendaient entièrement de ressources publiques. Au Sud-Est, les crédits proposés sont volontiers individuels et les délais de remboursement plus longs (entre 6 et 9 mois) ; les garanties exigées, le plus souvent morales, peuvent prendre la forme de garants individuels. Pour le PT, le financement subventionné de l’économie populaire devait servir d’instrument de développement local. La banque du peuple qui semblait alors la mieux constituée était São Paulo Confia, ONG administrée par la Mairie de São Paulo, à laquelle étaient associés six organisations syndicales et un groupement de chefs d’entreprise. Pourtant, fin 2004, au terme du mandat de Marta Suplicy (PT), l’institution ne présentait pas un modèle économique et financier viable. La restructuration administrative et la révision des critères et méthodes de gestion organisées par la nouvelle mairie (PSDB) ont permis à l’institution d’améliorer ses résultats opérationnels et d’accroître son portefeuille de clients : en dix mois à peine, de janvier à octobre 2005, elle a accordé 11239 emprunts pour un total de plus de 10 millions de reais.

A la recherche d’une nouvelle stratégie de développement, plusieurs institutions publiques brésiliennes ont mis en place des programmes de support institutionnel et financier destinés au microcrédit. En 1996, la Banque Nationale de Développement Economique et Social (BNDES) créait le Programme de Crédit Productif Populaire visant le renforcement du réseau des institutions de microcrédit à travers l’offre de financements à long terme ; la BNDES créait également le Programme de Développement Institutionnel (PDI) destiné à la professionnalisation du secteur. En octobre 2001, le Service Brésilien d’Appui à la Petite et Micro Entreprise (SEBRAE) lançait le Programme de Soutien au Secteur du Microcrédit. Aujourd’hui, le SEBRAE soutient 80 institutions dans tout le Brésil.

Pour sa part, l’administration fédérale lançait en 1999 l’initiative Comunidade Ativa de soutien à la micro-entreprise dans 1000 municipalités et créait le PRONAF, Programme National de Renforcement de l’Agriculture Familiale pour encourager le microcrédit et la formalisation des relations de travail dans les petites et moyennes structures agricoles. Il ne s’agissait pas avec ce programme de faire revenir les travailleurs à la campagne mais d’y maintenir ceux qui étaient encore ruraux. De fait, au Brésil, où 80% de la population est urbaine, le phénomène d’exode rural reste important, sans compter que la moitié des ruraux travaillent aussi en ville pour avoir un complément salarial.

Construction d’un cadre légal et renforcement institutionnel des IMF. Les années qui ont précédé l’élection du gouvernement Lula ont été marquées par des politiques et des stratégies visant la construction d’un cadre réglementaire et le renforcement institutionnel des institutions de microfinance, perçues comme le véritable levier au développement des microentreprises, à la croissance, et à l’emploi.

Avant l’édiction de la loi n°9.790 (mars 1999), créant la forme juridique des Organisations de la Société Civile d’Intérêt Public (OSCIP), et de la résolution 2874 du Conseil Monétaire National qui a créé le statut de Sociétés de Crédit au Microentrepreneur (SCM), la loi brésilienne laissait l’activité de microcrédit dans une situation d’incertitude juridique. Prenant la forme d’associations civiles sans buts lucratif (ONG), les Institutions de MicroFinance (IMF) n’étaient pas expressément autorisées à effectuer des opérations de crédit. Elles n’étaient soumises ni aux règles spécifiques du Système Financier National, ni à la supervision de la Banque Centrale. Leurs activités étaient tout simplement tolérées, puisque la Banque Centrale estimait faible le risque lié à l’octroi simple du crédit. La loi sur les OSCIP a donc réglementé la situation de quasi-illégalité dans laquelle les IMF se trouvaient. Dans son article 3, IX, il est octroyé aux OSCIP le droit de réaliser « des expérimentations non lucratives (...) des systèmes alternatifs de production, de commerce, d’emploi et de crédit ». De même, la réglementation des SCM a soumis les IMF choisissant ce statut aux normes du Conseil Monétaire National et à la supervision de la Banque Centrale du Brésil.

Cependant, le manque de professionnalisation du secteur, concernant en particulier la gestion financière et comptable, ont empêché la plupart des IMF de répondre aux exigences imposées par la Banque Centrale aux SCM (à but lucratif). De leur côté les ONG microfinancières (qualifiées d’OSCIP, à but non lucratif) sont restées très dépendantes des fonds publics. Fin 2001, outre la BNDES et le SEBRAE, seuls 24 SCM autorisées par la Banque Centrale et 67 OSCIP opéraient dans le secteur de la microfinance, la plupart localisées dans des centres urbains de moyenne et de grande taille, traduisant une faible couverture de l’activité dans le pays. A la fin du gouvernement Cardoso, les opérations de microcrédit n’atteignaient que 150 000 emprunteurs (2001). Octroyés sans une méthodologie adaptée, les prêts donnaient lieu à de nombreux impayés, mettant en péril la viabilité financière des institutions. Enfin, ces prêts étaient utilisés essentiellement pour le financement du fonds de roulement (capital de giro), et moins pour l’investissement en capital (ativo fixo). Dans ce contexte, les experts internationaux se sont mis à défendre plus fermement l’entrée ou la création de vraies banques dans le secteur de la microfinance, relayés par les bailleurs de fonds et notamment par le CGAP (Consultative Group to Assist the Poorest).

Microcrédit et microfinance dans le gouvernement Lula. L’aide aux coopératives et au microcrédit figurait parmi les volets du programme Faim Zéro du Président Lula. En juin 2003, celui-ci signait un décret obligeant les institutions financières à destiner 2% de leurs dépôts en compte courant à des opérations de microcrédit. Le 11 septembre 2003, le décret était transformé en loi (Loi n°10735) marquant le soutien du Congrès à cette initiative. Moyennant des taux d’intérêt allant de 2% à 4,5%, alors que le taux de base annuel s’élevait à 20%. Réticentes, les banques se sont très timidement tournées vers la clientèle du secteur informel considérée comme risquée ; certaines ont toutefois joué le jeu, pratiquant parfois des taux plus élevés que la norme, pour couvrir le risque d’insolvabilité. Ainsi, entre août 2003 et février 2004, quatre millions d’opérations de microcrédit ont été réalisées. Toutefois, seules 10% d’entre elles relèvent du microcrédit productif. Le reste a été destiné au crédit à la consommation, dont l’expansion a vite été accusée d’alimenter l’inflation.

Il faut dire que le nouveau gouvernement a suscité une confusion auprès de la population, associant le concept de « microcrédit », réservé au sens strict au crédit productif, à la notion vague de « petit crédit » concessionnel et sans contrepartie, réservé quant à lui à la consommation. Jusqu’en 2005, sous couvert de démocratisation du crédit et d’universalisation de l’accès aux services financiers, ce sont clairement le crédit à la consommation et l’inclusion dans les réseaux bancaires étatiques qui ont été encouragés. Plusieurs mesures ont ainsi été mises en place qui ont relancé temporairement la demande des classes populaires : ouverture d’un compte en banque dit « simplifié » à la Banco do Brasil ou à la Caixa Economica Federal ; multiplication des « correspondants bancaires » ; distribution de cartes magnétiques permettant le retrait bancaire des prestations sociales versées par le gouvernement ; offre de crédit dit « consigné », prévoyant l’escompte des mensualités des prêts directement du salaire et des pensions de retraite versées par l’Etat permettant de réduire l’insolvabilité. Pour financer la clientèle informelle, l’Etat a créé la Banco Popular.

Confronté aux critiques des experts et professionnels du secteur et au manque d’enthousiasme des banques, le gouvernement fédéral a fini par insérer le microcrédit productif dans son agenda de politiques publiques : ainsi, le 25 avril 2005, le Président Lula promulguait-il la Loi n°10110 qui créait le Programme National de Microcrédit Productif Orienté (PNMPO), encourageant l’intégration entre les organisations de microcrédit et le secteur bancaire. Selon les experts, les établissements bancaires ont fait peu de microcrédit productif jusqu’ici parce que cette modalité n’était pas encore réglementée ; maintenant que c’est chose faite, beaucoup espèrent la massification prochaine du microcrédit productif au Brésil, et corrélativement, la baisse des taux d’intérêt.