Note synthèse

Réforme de l’aide sociale. L’enjeu social le plus important des dernières années aux États-Unis concerne la réforme de l’aide sociale, votée en 1996 et réautorisée, avec modifications, en février 2006. La loi de 1996 prévoyait en effet un nouveau vote du Congrès au 30 septembre de 2001 pour « réautoriser » la réforme. Une série de projets ont été déposés mais l’application de la loi d’origine a simplement été prolongée jusqu’à l’arrivée du nouveau Congrès issu de l’élection de novembre 2002, puis successivement jusqu’en mars 2004. La loi visant à « réautoriser »la réforme fut finalement signée par le Président Bush en 2006. Cette réforme a remplacé le programme AFDC (Aid to Families with Dependent Children) par le nouveau TANF (Temporary Assistance for Needy Families).

Chute des effectifs. Depuis l’adoption de la réforme, on a assisté à une chute spectaculaire des effectifs de l’aide sociale, qui ne peut cependant lui être totalement attribuée. L’application de la réforme s’est déroulée de façon concomitante avec une forte reprise économique, dans la foulée de réformes entreprises auparavant, et parallèlement à la mise en œuvre d’autres mesures ayant un impact sur les bas salaires, soit la hausse du salaire minimum fédéral (à 4,75 $US en octobre 1996, puis 5,15 en septembre 1997) et des programmes de soutien aux faibles revenus. Son impact n’en est pas moins tangible.

Les effectifs de l’aide sociale sont passés de 14,4 millions de bénéficiaires directs à son sommet de mars 1994 à 4,95 millions à son plancher de juillet 2002 : une chute de 65,6 %, la plus forte de l’histoire de l’aide publique américaine. Il y avait à la fin de 2001 moins d’assistés sociaux en chiffres absolus aux États-Unis qu’en 1967, moins en proportion qu’en 1961.

Compte tenu du ralentissement économique, on constate un freinage important dans l’impact de la réforme sur la baisse des effectifs, essentiemment inchangés depuis le début de 2002, certains États enregistrant des hausses. On commencera cependant à mesurer à compter de 2003 l’impact de la limite de cinq ans de prestations à vie imposée en 1996, (voir infra) plusieurs centaines de milliers de bénéficiaires ayant atteint la limite. Ils sont concentrés dans les centres urbains.

Les éléments de la réforme et la performance affichée. La littérature américaine est très abondante sur le sujet et indique, pour l’essentiel, que la réforme de 1996 a eu un impact réel, indépendant des autres variables. Un rapport de la fondation Rand, remis au gouvernement en juillet 2002 et faisant la synthèse des études sur le terrain réalisées depuis 1996, fait une évaluation de l’impact de chacun des éléments essentiels de la réforme, qui nous servira de guide pour cette synthèse.

Autonomie des États et objectifs. La loi de 1996, votée par une coalition de Républicains et de Démocrates et signée par le président démocrate Bill Clinton, réduit le rôle du gouvernement fédéral dans l’assistance sociale et établit un cadre dans lequel les États gèrent l’aide sociale, reçoivent leur part de la subvention fédérale globale annuelle de 16,5 milliards $US et obtiennent des primes ou subissent des pénalités. Ils ont en contrepartie le loisir de modeler l’assistance et d’expérimenter dans la poursuite des objectifs généraux du TANF : « prêter secours aux familles dans le besoin pour que les enfants soient élevés (cared for) au domicile parental ; réduire la dépendance des parents nécessiteux par le biais de la formation, du travail et du mariage ; prévenir les grossesses extra-maritales et encourager la formation et la permanence de familles à deux parents. »

Obligation de travailler. À peu d’exceptions près, les bénéficiaires ont l’obligation de travailler dès qu’ils sont déclarés aptes à le faire, ou au plus tard 24 mois après être devenus bénéficiaires. (En 2002, 30 États avaient rendu cette obligation automatique dès l’inscription, 8 fixaient la limite de temps à six mois). Cette obligation augmentait graduellement en intensité pendant cinq ans. À maturité de la réforme, en avril 2003, le travail doit être effectué pendant 30 heures/semaine pour les parents isolés, les couples devant s’y astreindre, cumulativement, 55 heures/semaine.

Sont comptabilisés comme satisfaisant cette obligation : des activités de formation (maximum un an), de recherche active d’emploi (maximum six semaines), d’emploi privé, public ou associatif, le retour à l’école secondaire (pour un parent adolescent). Un parent isolé ne peut être pénalisé si son incapacité à satisfaire cette obligation découle de l’impossibilité de trouver un service de garde pour un enfant d’âge pré-scolaire. Les parents d’enfants de moins d’un an peuvent être exclus.

En avril 2002, le gouvernement fédéral notait dans un rapport déposé à cette date que 34 % des bénéficiaires participaient à des activités de travail, soit trois fois la proportion enregistrée au moment de l’introduction de la réforme cinq ans plus tôt. Pour les couples, le taux était de 49%.

L’étude Rand estime que ces mesures ont un impact positif sur l’accès à l’emploi et sur l’augmentation des revenus.

Rétention des gains du travail. De façon croissante, les États permettent au bénéficiaire de conserver des gains du travail sans réduction du chèque d’assistance, y compris en certains cas au moment de l’inscription. Les exemptions peuvent aller jusqu’à 60% du revenu d’emploi. Des exemptions sont également permises pour la mise sur pied de comptes d’épargne (Individual Development Accounts) dédiés aux dépenses d’éducation, à l’achat d’une résidence ou au démarrage d’entreprise.

L’étude Rand conclut que ces mesures de rétention du revenu ainsi que le programme EITC de soutien au revenu des bas salaires (voir « soutien au revenu ») sont les principaux facteurs d’augmentation de l’emploi, des revenus et de réduction de la pauvreté de l’ensemble du dispositif établi depuis 1996.

Paiement d’une somme fixe, dite de « diversion ». Trente-trois États offrent désormais aux nouveaux inscrits la possibilité d’obtenir une somme fixe, souvent égale à trois mois de prestations, afin de résoudre un problème financier grave et d’obtenir ou de garder un emploi. Le bénéficiaire ne peut toucher d’assistance pour les trois mois qui suivent.

Période maximale de cinq ans. Élément controversé de la réforme, la période maximale au-delà de laquelle l’aide financée par le gouvernement fédéral doit cesser est de cinq ans, pour toute la durée de vie de chaque individu, le compteur s’enclenchant fin 1996. Les États peuvent se prévaloir de diverses exceptions et extensions pour 20% de leurs bénéficiaires ou peuvent financer l’assistance à même leurs propres ressources. Ils ont également le loisir d’imposer une période limite plus courte : trois États ont établi la limite à deux ans ; quatre l’ont établie à trois ou quatre ans. Compte tenu des variations, la période limite a été atteinte pendant la première moitié de 2002 dans huit États. Elle le fut en 2003 dans la totalité des États .

À contrario, les États du Massachusetts et du Michigan vont financer leurs bénéficiaires à même leurs fonds propres au-delà des cinq ans et huit États vont donner une aide aux enfants de familles ayant atteint la limite. La plupart des États ont adopté des programmes d’exemption de la limite en cas de violence conjugale. Les restrictions budgétaires durements ressenties en 2003 par la plupart des États, et attribuables au caractère anémique de la reprise économique et aux chutes de revenu consécutives aux réductions d’impôts fédérales, limitent cependant considérablement leur capacité à financer ces mesures.

L’étude Rand note que l’existence de la limite de temps a tendance à réduire le temps passé à l’aide sociale, mais il est trop tôt pour en mesurer l’impact sur le niveau de pauvreté ou de revenus. Une revue de la recherche effectuée en mars 2003 par la firme Mathematica sur l’impact de la totalité des sanctions tire la même conclusion.

Exclusion des nouveaux immigrants légaux : Les immigrants illégaux ne peuvent être inscrits à l’aide sociale et cette exclusion s’applique également aux immigrants légaux pour les cinq premières années après l’obtention de leur visa.

L’aide aux services de garde et la perception des pensions alimentaires. Les États ont utilisé les économies réalisées par la chute des effectifs pour investir notamment dans les services de garde, l’investissement global (fédéral et des États) étant passé de 2,1 milliards $US en 1997 à 7,4 milliards en 2000. Malgré cette infusion massive, des évaluations gouvernementales indiquent que ce niveau de financement ne permet d’offrir de places qu’à 12% des enfants pauvres éligibles. Les économies réalisées par la baisse des effectifs ont également servi à des programmes de soutien du revenu des bas salariés et d’aide au transport.

Le montant le plus spectaculaire est cependant celui obtenu par un effort de récupération des pensions alimentaires non versées. Le Child Support Enforcement Program a augmenté de 50% son efficacité depuis 1996, collectant en 2000 la somme de 23 milliards $US, soit davantage que l’investissement fédéral total dans TANF, qui est de 16,5 milliards $US par an.

L’aide au mariage. Des efforts multiples sont déployés pour encourager les bénéficiaires à rester mariés ou à le devenir, plus de 90% des parents assistés étant isolés. Trente-trois États ont éliminé les pénalités auparavant associées à la présence au domicile d’un second parent en emploi ; plusieurs ne comptabilisent pas le revenu d’un nouveau membre du couple (sous certaines conditions) ; la Virginie occidentale ajoute 100 $US par mois si les deux parents sont présents et mariés. Beaucoup d’États ont lancé des programmes de sensibilisation à l’importance du mariage et du rôle du père en particulier.

L’étude Rand indique que l’impact de la réforme sur le niveau de mariage n’est pas concluant. Le seul élément qui pointe dans la direction d’une hausse du mariage est le soutien au revenu.

De même, l’étude Rand et d’autres études récentes notent que la réforme n’a pas d’impact significatif sur le bien-être (comportement, résultats scolaires et santé) des enfants d’âge pré-scolaire des familles assistées. Chez les enfants du primaire on note une réduction des problèmes de santé, et chez les adolescents une augmentation des difficultés scolaires, probablement attribuable à une moindre présence des mères, retenues par les activités de travail.

La réautorisation de 2006 a peu modifié les éléments centraux de la réforme. Deux modifications sont à relever. La réautorisation laisse à 50% la proportion de bénéficiaires ayant l’obligation de travailler, mais élimine certains moyens dont disposaient les États pour réduire ce pourcentage. Ainsi, les États doivent hausser considérablement le nombre de bénéficiaires ayant l’obligation de travailler. En outre, 150 millions $US sont ajoutés pour financer des programmes visant à favoriser les liens du mariage, dont 50 millions pour encourager la responsabilisation des pères envers leurs enfants.

Salaire minimum. Le Congrès a voté en mai 2007 une hausse du salaire minimum fédéral afin de le faire passer progressivement de 5,15$ à 7,25$ d’ici 2009. Cette augmentation fait suite à un gel de 10 ans, la dernière ayant été signée par Bill Clinton en septembre 1997. La mesure fait partie d’une série d’amendements au projet de loi visant à accorder le financement nécessaire pour la guerre en Irak. Afin de satisfaire certains élus républicains soucieux de réduire les effets d’une telle augmentation sur le coût de la main-d’oeuvre, le Congrès a accompagné cette mesure d’une diminution d’impôt de 4,84 milliards de dollars pour les petites entreprises, étalées sur une période de 10 ans. 5,6 millions de travailleurs devraient être affectés par cette loi, ce qui représente environ 4% de la force de travail.

A l’heure actuelle, 28 États et Washington D.C. ont un salaire minimum plus élevé que celui fixé par le gouvernement fédéral. Sept États ont présentement un salaire minimum plus élevé que 7,25$ (CA : 7,50$, CT : 7,65$, MA : 7,50$, OR : 7,80$, RI : 7,40$, VT : 7,53 et WA : 7,93$). Pour plus d’informations sur le salaire minimum de chacun des États, visiter le site du « Département du Travail ».

Les Living wage campaigns. Depuis 1994, une centaine de pouvoirs publics locaux, dont les villes de Baltimore, Los Angeles, Boston, Détroit – et New York en novembre 2002 –, ont adopté des politiques dites de Living wage, qui obligent les entreprises bénéficiaires de contrats publics à rémunérer leurs employés à un niveau plus élevé que le salaire minimum local. Le Living wage est calculé en fonction de ce qui est nécessaire pour qu’une famille de quatre personnes se hisse au-dessus du niveau officiel étasunien de pauvreté (revenu net : après contributions et transferts d’Earned Income Tax Credit). Alors que le niveau actuel du salaire horaire minimum est de 5,15 $US, il fallait en 2000 environ 8,20 $US pour franchir le seuil de la pauvreté. Les décrets de Living Wage varient généralement de 7 à 11 $US l’heure.