Note synthèse

Les régimes d’aide de dernier recours ont subi depuis une quinzaine d’années des transformations considérables, à mesure que s’imposait l’idée que ces systèmes, créés dans l’après-guerre puis étendus pendant les années 1960, avaient engendré des « trappes à pauvreté ». Initialement conçus pour venir en aide à une partie de la population incapable, pour des raisons physiques ou psychologiques, de se maintenir en emploi et comme dernier filet de sûreté pour des chômeurs en fin de droit mais destinés à retourner au travail, ces régimes ont vu gonfler leurs effectifs, alimentés notamment depuis les années 1970 par la montée en nombre des mères célibataires, et ont été largement tenus responsables de la création d’une « underclass » perpétuant un cycle de pauvreté et d’exclusion.

À ce constat, largement partagé par les décideurs politiques au tournant des années 1990, s’est ajoutée une période de restrictions budgétaires qui a provoqué une révision radicale des programmes pour en réduire les coûts. À la fin des années 1990, la croissance économique en Amérique du Nord et en Europe et l’augmentation de l’emploi ont créé un climat porteur pour la mise en oeuvre de ces réformes et une plus grande insertion en emploi d’une partie des clientèles visées.

Deux tendances relativement contradictoires sont maintenant à l’oeuvre dans ces réformes : d’une part, une volonté ferme de conduire les assistés sociaux aptes au travail vers l’emploi, avec un mélange de mesures incitatives et coercitives variable selon les États mais dont l’intensité connaît une croissance exponentielle depuis 10 ans ; d’autre part, une volonté explicite de réduire la pauvreté et l’exclusion, en particulier la pauvreté infantile, s’exprimant depuis 1996 et 1997, notamment en Europe et au Canada, et qui a nécessité l’établissement d’un plancher d’aide, y compris pour les populations aptes mais réfractaires à l’emploi. D’une part donc, pour inciter à l’emploi et « rendre l’emploi payant », il convient de rendre moins payante l’aide de dernier recours ; d’autre part la volonté de réduire les niveaux de pauvreté nécessite une augmentation des sommes distribuées en bas de l’échelle.

Retour à l’emploi. Le thème du retour à l’emploi, pour les chômeurs comme pour les bénéficiaires d’aide sociale, domine la totalité des réformes récentes et en cours. En Amérique du Nord comme en Europe, plusieurs ont fusionné dans un même régime les services de préparation et d’insertion à l’emploi segmentés hier selon que l’on était chômeur ou bénéficiaire de l’aide de dernier recours (en queue de peloton, l’Allemagne se dirige depuis 2003 vers le même schéma). Le suivi des démarches d’accès à l’emploi est nettement plus serré, avec un rythme de rencontres croissant entre le chercheur d’emploi et l’agent administratif. L’effort de formation de la main-d’oeuvre et de retour en formation est presque partout en croissance et s’appuie massivement sur des services offerts par des entreprises privées et d’économie sociale.

Les termes de conditionnalité attachés aux prestations, introduits depuis dix ans, varient cependant considérablement d’un pays à l’autre. L’exemple extrême est celui des États-Unis, où a été voté en mars 2004 une reconduction de la réforme de l’aide sociale de 1996, rendant d’ici 2007 l’obtention de l’aide conditionnelle à une participation de 40 heures/semaine (« a full work week ») à des activités de travail ou de préparation au travail. Dans plusieurs pays européens, l’incitation reste la norme, même si l’intensité de l’incitation augmente considérablement.

Des efforts nombreux sont déployés pour que « l’emploi paie », c’est-à-dire pour que les gains d’emploi soient nettement plus importants, même en bas de l’échelle, que les revenus de chômage ou de dernier recours. Aux États-Unis comme en Europe, on permet de plus en plus aux bénéficiaires d’aide sociale de conserver une portion parfois considérable de leurs gains de travail. Soit le bénéficiaire qui travaille à temps partiel peut garder une partie de ses gains d’emploi pour une période indéfinie, soit l’assisté qui s’est trouvé un emploi peut continuer à recevoir son chèque d’aide sociale pendant un certain nombre de semaines, pour amortir les coûts liés à la reprise d’un emploi (transports, vêtements, garde), ou pour patienter jusqu’au versement des premières paies.

Paradoxalement, les efforts déployés, et couronnés de succès, par des gouvernements pour remettre au travail une partie des bénéficiaires, notamment les mères célibataires, ont plus clairement mis en évidence la nécessité de nouveaux investissements sociaux, notamment pour satisfaire les besoins accrus en services de garde ou encore, aux États-Unis dont les transports publics sont souvent déficients, pour fournir aux nouveaux salariés les moyens de se rendre à leur travail. Presque partout, les budgets de formation sont en augmentation. Ainsi, les économies réalisées par la baisse des budgets de l’aide sociale ont été réinvesties dans ces nouveaux services (formation, suivi, garde, etc.). Le résultat est à l’évidence globalement plus productif, mais ne se traduit pas par une réduction de l’intervention de l’Etat.

Lutte contre la pauvreté. S’il ne fait pas de doute que le retour à un emploi payant est, en soi, la mesure de lutte contre la pauvreté la plus efficace, une partie de la population demeure assistée en permanence, soit parce que les bénéficiaires sont handicapés par de sévères contraintes à l’emploi, soit parce qu’ils sont à ce point éloignés du marché du travail que leur réinsertion est difficilement praticable.

Un effort a été fait pour établir une distinction entre les premiers, qui ne sont pas visés par les incitations à l’emploi, et les seconds qui le sont. Les pouvoirs publics ont élaboré pour les premiers diverses formules de revenu minimum , qui parfois excèdent les prestations offertes aux allocataires en général. (C’est le cas au Québec où ils sont protégés depuis 1997 par une clause dite « d’appauvrissement zéro ».) Aux États-Unis, où les paramètres de la réforme de l’aide sociale sont particulièrement contraignants, des exceptions sont prévues pour ces cas. Ces distinctions sont fortement critiquées par les groupes de défense des démunis, qui y voient une discrimination entre les « bons » et les « mauvais » pauvres.

Reste que si on veut créer, pour un citoyen apte au travail, un écart significatif entre le montant de l’aide de dernier recours et le revenu d’emploi, il faut maintenir le minimum social à un niveau bas, généralement inférieur au taux de pauvreté calculé selon le barème du 50% du revenu médian (60% étant la norme dominante en Europe).

La volonté affichée en général dans l’Union européenne et dans plusieurs pays en particulier de réduire significativement le niveau de pauvreté s’est heurtée à cette réalité. La technique de contournement généralement utilisée, et répondant à d’autres considérations dont la légitimité n’est pas en cause, fut de relever les niveaux d’aide à l’enfance pauvre. Les mesures, notamment d’impôt négatif, sont modulées selon le nombre d’enfants et les sommes sont généralement remises à la mère. Le Royaume-Uni avait d’abord restreint, comme les États-Unis, son crédit d’impôt pour enfant aux seuls parents en emploi, mais s’est ravisé en le distribuant depuis 2003 à la totalité des parents.

Un effort considérable a également été déployé par les pouvoirs publics, notamment aux États-Unis et au Québec, pour forcer les pères ayant quitté le foyer familial à assumer leurs responsabilités financières envers leurs enfants. Aux États-Unis, la somme ainsi récupérée dépasse la totalité du budget fédéral de l’aide sociale.

Constitution du patrimoine. Par ailleurs la pratique jusqu’ici courante d’obliger les candidats à l’aide de dernier recours à liquider l’essentiel de leurs avoirs avant de pouvoir bénéficier de l’aide est aujourd’hui unanimement dénoncée comme étant un facteur important d’enracinement dans la pauvreté, donc contraire aux objectifs recherchés. Le thème émergent dans les réformes d’aide sociale et de lutte contre la pauvreté est celui de la construction du patrimoine et de l’accès à la propriété, ces deux éléments étant considérés comme des instruments majeurs permettant aux citoyens à faibles revenus de survivre à une période de pauvreté économique sans s’y enfoncer durablement.

Aux États-Unis, le gouvernement fédéral incite notamment à la création des Individual Development Accounts, permettant l’accumulation d’épargne non déduite des montants versés au titre de l’aide sociale. Cette épargne protégée peut être utilisée pour les dépenses d’éducation, l’achat d’une résidence ou le démarrage d’entreprise.

Au Royaume-Uni, en avril 2001, Tony Blair a annoncé l’initiative Savings and Assets for All. D’une part, Londres prévoit la création d’un compte d’épargne pour chaque enfant né après septembre 2002 - le Child Trust Fund, unanimement surnommé Baby Bond - doté d’une somme de départ et de dépôts gouvernementaux lorsque l’enfant aura 5, 11 et 16 ans. Il ne pourra faire de retrait avant ses 18 ans, puis pourra en disposer à sa guise. Dans le budget d’avril 2003, Londres a annoncé que chacun des 700 000 enfants nés annuellement au Royaume-Uni obtiendra un versement de £250 à la naissance (et de £500 pour les enfants les plus pauvres, selon le concept "d’universalité progressive" en vogue à Londres). La mesure est rétroactive aux enfants nés depuis septembre 2002. Un document plus complet a été présenté en octobre 2003. Le 11 janvier 2005, le chancelier a annoncé l’ouverture officielle anticipée du premier compte, prévu initialement le 6 avril de la même année. Les parents pourront y faire des dépôts et le produit de l’épargne sera non-imposable. D’autre part, le gouvernement veut créer des comptes d’épargne, les Savings Gateway, pour les familles à faibles revenus et doubler, pendant cinq ans, les sommes déposées par les familles. Des projets pilotes ont eu lieu entre 2002 et 2004 dans cinq localités. Le bilan tente d’analyser l’impact de ces comptes d’épargne sur l’estime des personnes et sur leurs approches de l’épargne. Les résultats semblent mitiger. Un projet pilote similaire a également eu lieu au Canada ces dernières années et d’autres expériences sont en cours ailleurs, comme le montre ce tableau tiré de l’édition du printemps 2002 de la lettre d’information américaine Assets. (page 9)

Salaire minimum. L’évolution du salaire minimum provoque un peu partout les mêmes débats quant à son impact sur la création ou la destruction d’emplois. Il faut noter cependant l’introduction, pour la première fois, d’un salaire minimum au Royaume-Uni en avril 1999.

Le débat sur l’évolution du salaire minimum s’accompagne désormais de la variable du soutien au revenu de travail. L’existence de programmes de ce type crée d’une part la tentation de garder le salaire minimum à un niveau plus bas, pour contribuer à la création d’emploi, donc à l’insertion au bas de l’échelle, sachant que le revenu du travailleur sera complété par le programme de soutien. Cela exerce cependant une pression supplémentaire sur les finances publiques et la fiscalité, car une dégradation du pouvoir d’achat consécutive à un gel du salaire minimum doit être compensée par une augmentation des budgets des programmes de soutien au revenu. D’autre part, si l’objectif de la politique gouvernementale est de faire franchir au salarié le seuil de la pauvreté, l’augmentation combinée du salaire minimum et des mesures de soutien au revenu s’impose dans la plupart des pays. Force est de constater, comme le démontre ce tableau tiré d’un rapport de recherche du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, que le salaire minimum à lui seul a permis une progression forte du pouvoir d’achat dans la plupart des pays affichés de 1965 à 1980, mais que les trajectoires sont devenus fortement différentes par la suite jusqu’en 1998, et qu’il y a décrochage net partout, sauf en France, du salaire minimum par rapport au salaire médian.

On assiste par ailleurs aux États-Unis à la prolifération de campagnes dites de Living wage. Elles consistent à obliger les entreprises obtenant des contrats des villes ou des États à rémunérer leurs travailleurs à un niveau équivalent à ce qui est nécessaire pour franchir le seuil de la pauvreté, une fois pris en compte les versements de soutien au revenu. Alors que le salaire minimum américain est de 5,15 $US (des projets de hausse sont en discussion au Congrès), les Living wages atteignent souvent de 7 à 11 $US.

Minima sociaux et revenu de citoyenneté. Toutes les mesures de rétention des gains d’emploi et de soutien aux bas revenus posent le problème de leur disparition progressive, à mesure que le salaire augmente. Cela est souvent perçu comme un désincitatif à la progression salariale au sein de l’entreprise et provoque des complications sans nom de calibrage de la fiscalité et des programmes sociaux. Se pose, de plus, le problème des non-inscrits, une partie des clientèles visées ne réclamant simplement pas les crédits d’impôt ou les allocations auxquelles elles ont droit.

Le revenu minimum garanti ou revenu de citoyenneté est souvent présenté comme une solution à ces problèmes. Il offrirait à chaque adulte, riche ou pauvre, un montant de base, non imposable, auquel s’ajouteraient les revenus de travail. L’introduction de ce concept a toujours posé le problème d’une réorganisation majeure de la fiscalité et du filet social. Le revenu minimum remplacerait un certain nombre d’allocations, notamment les aides de dernier recours.

Les partisans du revenu minimum estiment désormais que cette mesure s’instaurera graduellement, dans un prolongement et une expansion des programmes de crédits d’impôt ou d’impôts négatifs (voir section Soutien au revenu) introduits ces dernières années dans un bon nombre de pays.

Réunis notamment dans le BIEN (Basic Income European Network) animé par l’universitaire belge Philippe Van Parijs, ils saluent chaque avancée, si partielle fût-elle, de l’impôt négatif comme un pas vers l’instauration de politiques plus ambitieuses. Optimiste, Van Parijs affirme que le XXIe siècle « sera au revenu de citoyenneté ce que le XXe siècle fut au suffrage universel ».

Lors de leur dernier congrès, très couru, organisé en septembre 2002 à Genève en collaboration avec l’Organisation Internationale du Travail, cette thèse a obtenu un appui de taille lorsque qu’Anthony Atkinson, professeur d’économie à Oxford et un des intellectuels les plus influents dans la construction de l’Europe sociale, a livré une conférence, News from the Future, affirmant que, sans doute sous une forme d’abord partielle, un revenu minimum garanti allait apparaître en Europe comme solution aux problèmes d’application des autres programmes de soutien social.

Une expérience de revenu minimum garanti est en cours en ce moment en Alaska -financée grâce aux revenus du pétrole. Des formules de revenu minimum plus ciblées existent notamment au Brésil (le programme Bolsa Escola offre un revenu garanti aux familles pauvres qui envoient leurs enfants à l’école) et au Portugal. Des propositions plus ambitieuses sont formellement débattues en Irlande et en Afrique du Sud, et font partie du programme qui a porté le Parti des travailleurs au pouvoir au Brésil. Le sujet suscite des débats un peu partout, y compris au Québec. L’idée de l’utilisation d’un revenu minimum garanti européen, voire international, comme moyen de réduction des inégalités régionales ou globales commence à être évoquée dans les milieux spécialisés.