Note synthèse

Les réformes du marché du travail mises en place par Schröder s’inspirent largement de la Commission Hartz, qui a déposé son rapport en 2002. À ce jour, le gouvernement allemand a adopté quatre Lois sur la prestation de services modernes sur le marché du travail (Die Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, I und II), dites "Lois Hartz".

Les lois Hartz I et II : Ces lois, entrées en vigueur le premier janvier 2003, représentent un pas important dans l’implantation des réformes proposées dans le rapport de la Commission Hartz (voir la section suivante) déposé en août 2002. Pour plusieurs, il s’agit de la réforme la plus importante du marché de travail de l’histoire de la République. Les principales mesures de la réforme visent à améliorer la rapidité et la qualité du placement, à réorienter les services de formation continue en fonction du marché et à lutter contre le travail au noir.

La nouvelle coalition gouvernementale (CDU, CSU, SPD) a quant à elle décidée de réformer l’âge des retraites. Elle a voté une loi en mars 2007 qui relève progressivement l’âge de départ à la retraite de 65 à 67 ans, entre 2012 et 2029. Elle vise à faire face au vieillissement de la population tout en limitant la hausse des contributions sociales. Afin de favoriser l’embauche des personnes âgées, elle est accompagnée d’une loi qui introduit une série de mesures favorisant leur employabilité.

Élévation de l’âge de la retraite. La nouvelle coalition gouvernementale (CDU, CSU, SPD) a voté une loi en mars 2007 qui relève progressivement l’âge de départ à la retraite de 65 à 67 ans, entre 2012 et 2029. Elle vise à faire face au vieillissement de la population tout en limitant la hausse des contributions sociales. Cette loi est décriée par plusieurs organisations syndicales qui craignent un retour à la paupérisation des personnes âgées. Selon elles, il ne suffit pas de monter l’âge à la retraite ; il faut également s’assurer que les personnes concernées auront un emploi à l’âge de 65 ans. Cela est fort peu probable car seulement 17% des assurés passent d’un emploi salarié à la retraite. Ce phénomène est dû au taux de chômage élevé pour les personnes de plus de 50 ans (18,1% en juin 2005), aux problèmes de santé, aux politiques de pré-retraite des entreprises et à l’absence de formation continue des seniors qui limite leur capacité à trouver un emploi.

Pour cette raison, le ministère du Travail et des Affaires sociales a lancé le dispositif « Initiative 50plus ». Les PME de 250 salariés et moins voient l’État prendre en charge les coûts de formation continue des travailleurs ayant plus de 45 ans. Pour favoriser le retour à l’emploi, les chômeurs seniors se voyant offrir un emploi à un revenu inférieur à leur ancien emploi obtiennent désormais une compensation durant deux ans qui permet de rehausser le salaire au niveau antérieur. Finalement, certaines aides à la réinsertion sont accordées aux employeurs embauchant des seniors de plus de 52 ans.

Réformes du marché du travail. Les réformes du marché du travail mises en place par Schröder s’inspirent largement de la Commission Hartz, qui a déposé son rapport en 2002. À ce jour, le gouvernement allemand a adopté quatre Lois sur la prestation de services modernes sur le marché du travail (Die Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, I und II), dites "Lois Hartz".

Les lois Hartz I et II : Ces lois, entrées en vigueur le premier janvier 2003, représentent un pas important dans l’implantation des réformes proposées dans le rapport de la Commission Hartz (voir la section suivante) déposé en août 2002. Pour plusieurs, il s’agit de la réforme la plus importante du marché de travail de l’histoire de la République. Les principales mesures de la réforme visent à améliorer la rapidité et la qualité du placement, à réorienter les services de formation continue en fonction du marché et à lutter contre le travail au noir.

Pour ce qui est du « placement », le cœur de la réforme est sans doute la mise en place sur l’ensemble du territoire allemand d’Agences de placement de personnel (PSA ; Personal-Service-Agenturen) auprès des Agences pour l’Emploi (Arbeitsämter). Les PSA sont des agences privées, établies à la suite d’appels d’offre, qui s’engagent, auprès des Agences pour l’Emploi, à placer les chômeurs dans des contrats à durée déterminée. Les conditions de travail à l’intérieur des PSA sont déterminées par des conventions collectives qui doivent être signées entre les PSA et les Agences pour l’Emploi d’ici la fin de l’année 2003. Ces conditions doivent être respectées par les employeurs qui font appel aux travailleurs intérimaires.

La nouvelle législation prévoit également des dispositions pour réglementer de manière générale l’utilisation du travail intérimaire. Elle stipule entre autres qu’un employeur peut embaucher un travailleur intérimaire pour une durée de six semaines sous des termes différents de ceux prévus pour les employés réguliers de l’entreprise dans le cadre d’une convention collective, mais que la rémunération nette du travailleur intérimaire, pendant cette période, doit être au moins égale aux prestations d’assurance-chômage. Au-delà de cette période, le travailleur intérimaire a droit à tous les avantages prévus dans les conventions collectives.

Afin d’accélérer le placement des chômeurs, la nouvelle législation inclut plusieurs dispositions pour inciter les sans-emploi à se chercher ou à accepter un emploi. Elle stipule que les personnes licenciées doivent désormais se présenter immédiatement à l’Agence pour l’Emploi, afin de faire connaître leur disponibilité. Le chômeur doit être en mesure d’accepter un emploi sur l’ensemble du territoire fédéral. Celui qui s’y refuse doit se justifier auprès de l’Agence pour l’Emploi et peut voir amputer ses prestations de chômage. D’autre part, un employeur désirant licencier un travailleur doit maintenant lui offrir 4 à 10 jours de congés payés, afin qu’il puisse se trouver un nouvel emploi.

Une des parties de la réforme la plus problématique concerne la promotion des emplois à bas salaire. L’Union conservatrice (CDU-CSU), majoritaire au Sénat allemand (Bundesrat), s’était initialement opposée au projet de loi initié par le Bundestag en 2002. Les deux chambres se sont finalement entendues le 17 décembre à la suite d’une commission de médiation. La nouvelle réglementation entrera en vigueur le 1er avril 2003. Elle prévoit entre autres d’étendre les exemptions de charges sociales et d’impôt pour une plus grande partie des bas salariés, pour des exemptions totales qui passent de 325€ à 400€ par mois. La réglementation fixe également la valeur des charges pour l’employeur désirant embaucher un travailleur dans cette catégorie d’emploi : celui-ci doit payer des charges forfaitaires de 25%, qui sont réduites à 12% lorsqu’il s’agit de travail domestique. Est également introduite une « catégorie modulable » pour les travailleurs dont le salaire mensuel varie entre 401€ et 800€. Les charges de l’employé passent ainsi de 4%, pour un salaire de 401€, à 21% pour un salaire de 800€.

La législation entrée en vigueur le 1er avril 2003 inclut également des dispositions incitant les chômeurs à s’enregistrer comme travailleurs autonomes. Cette mesure porte le nom de « Ich-AG » et prévoit qu’un chômeur décidant de se lancer à son compte peut percevoir pendant une période de trois ans des subventions de l’assurance chômage, dans la mesure où son revenu annuel ne dépasse pas 25 000€.

Hartz III : Entrée en vigueur en janvier 2004, la troisième loi Hartz s’attaque à la structure de l’Agence pour l’Emploi (Bundesagentur für Arbeit). L’objectif de la législation est simple : l’Agence ne doit plus être un simple instrument bureaucratique, mais offrir un véritable service de placement et de promotion de l’emploi. À cette fin, le nombre de conseillers à l’emploi est augmenté de manière considérable. Un conseiller s’occupera désormais de 75 dossiers, plutôt que de plusieurs centaines comme auparavant. La coalition « Rouge et Verte » s’inspire d’autres exemples européens (comme le Danemark) pour orienter les services de promotion de l’emploi sur les besoins du marché et les qualifications du sans-emploi plutôt que sur son statut (chômeur ou assisté social).

Hartz IV : La quatrième loi Hartz, entrée en vigueur le 1er janvier 2005, qui a soulevé le plus d’insatisfaction chez les travailleurs allemands, a mené à l’introduction de l’« allocation-chômage II ». Celle-ci n’est plus financée par les contributions des travailleurs, mais bien par l’impôt. Les prestations ne sont plus déterminées par le salaire net du travailleurs, mais bien par ses besoins. Cette réforme oblige de plus les bénéficiaires à chercher sérieusement un emploi car « ceux qui gagneront un peu d’argent en plus des prestations pourront désormais conserver pour eux une plus grande partie de cet argent » (L’allocation de chômage II arrive : offrir une aide tout en exigeant des efforts en retour). Le point le plus sensible de la loi concerne la fusion de l’assurance-chômage et de l’aide sociale pour les chômeurs de longue durée. Ainsi, la durée maximale des prestations d’assurance chômage est ramenée des 32 mois actuels à 12 mois pour les travailleurs de moins de 55 ans, et à 18 mois pour les travailleurs de plus 55 ans. Au terme de ce délai, les chômeurs allemands doivent se contenter d’une prestation équivalente à celle de l’aide sociale. Selon les opposants à la loi, cette mesure risque de plonger dans la pauvreté de milliers de chômeurs, notamment chez les plus âgés.

La commission Hartz

Le Chancelier Schröder a promis au cours de la campagne électorale 2002 de mettre de l’avant le plus rapidement possible les propositions de la commission Hartz déposée le 16 août 2002. Cette commission, dirigée par Peter Hartz, directeur des ressources humaines chez Volkswagen et proche du SPD, avait été mise sur pied pour établir une stratégie complète de lutte contre le chômage. La mauvaise performance de l’Allemagne sur le marché de l’emploi représente le principal problème de la coalition Rouge-Verte depuis son arrivée au pouvoir en 1998.

Le Chancelier avait promis en 1998 de ramener le nombre de chômeurs en Allemagne sous la barre des trois millions au cours de son premier mandat. Devant les mauvaises performances du marché de l’emploi allemand de 1998 à 2001 et la persévérance d’un chômage chronique dans les nouveaux Länder (ex-RDA), Schröder a du revoir sa promesse à la baisse en se fixant cette fois l’objectif 3,5 millions pour son nouveau mandat. Or, tout au long de l’été 2002, le nombre de chômeur a continué de friser les quatre millions (9,5%), soit autant qu’en 1998. La récession s’est aggravée depuis et les perspectives économiques à moyen termes sont médiocres, l’Allemagne, hier érigée au niveau de « modèle » étant aujourd’hui considérée comme « l’Etat malade de l’Europe ». Le contexte pousse donc le gouvernement allemand à appliquer des réformes radicales.

Taux de chômage en Allemagne, en fonction des Länder

Source : Bundesanstalt für Arbeit (déc 2002)

S’inspirant des changements radicaux mis en place aux Pays-Bas et au Royaume-Uni depuis quelques années, la commission Hartz propose de réduire de moitié le nombre de chômeurs en Allemagne d’ici 2005, et d’atteindre ainsi le chiffre magique des 2 millions. Les principales mesures proposées par la commission sont les suivantes :

1. Un meilleur service de placement pour les chômeurs : la commission propose de transformer les Agences pour l’emploi (Arbeitsamt) en Agences de placement de personnel (Personal-Service-Agenturen). Ces agences offriront du personnel extrêmement flexible pour les employeurs, alors que le gouvernement s’occupera de réguler les salaires et les conditions de travail des travailleurs intérimaires. Les nouvelles Agences de placement devront développer une approche client avec le chômeur. Le nombre de dossiers par employé sera radicalement réduit et le service sera personnalisé.
2. Du capital au service des emplois : le gouvernement facilitera la disponibilité du capital pour les PME capables de créer de l’emploi d’une manière durable. Cette politique s’adresse principalement aux nouveaux Länder allemands, où le taux de chômage frise encore les 17%. La commission propose donc de garantir un prêt en capital de 100 000€ aux employeurs qui engageront un chômeur de manière durable.
3. La lutte contre le travail au noir : le gouvernement devrait combattre activement le travail au noir, notamment en éliminant les incitatifs négatifs pour les petits salariés. Un allégement fiscal, une meilleure protection sociale et la simplification des procédures administratives devraient encourager ceux-ci à s’inscrire comme travailleurs autonomes. La commission vise principalement les travailleurs offrant des services de garde, des soins pour les personnes âgées ou encore de l’aide domestique.
4. Le renforcement de la responsabilité des travailleurs : la commission propose de combattre les risques « d’aléa moral » menant au chômage de longue durée. Après un certain temps (vraisemblablement 1 an), le montant des prestations d’assurance chômage pourraient être ramenées au niveau de l’aide sociale. La Commission suggère également de renverser le bénéfice du doute sur les chômeurs : ceux-ci devront maintenant être mobiles sur l’ensemble du territoire allemand et devront se justifier s’ils refusent un emploi.

Le gouvernement Schröder mise gros avec la commission Hartz, il reste encore à déterminer si le concept à la source du « miracle néerlandais » et des succès économiques de Tony Blair peut être appliqué avec autant de succès en Allemagne. Avec la mince majorité Rouge-Verte au Bundestag, la pression est forte sur le gouvernement pour qu’il obtienne des résultats rapidement.

Chômage chez les jeunes : le programme Jump. Si l’Allemagne possède généralement un retard sur la moyenne européenne en matière de chômage, elle possède néanmoins une certaine avance en ce qui concerne les jeunes chômeurs. Le taux de chômage chez les jeunes de moins de 25 ans (9% en octobre) y est de moitié inférieur à la moyenne européenne. Selon le gouvernement Schröder, une bonne partie de la réduction du chômage chez les jeunes en Allemagne de 1998 est due à la mise en place en 1999 du programme « JUMP » (Jugend mit Perspektive). Le programme JUMP est principalement destiné aux jeunes chômeurs sans qualification, il leur propose des incitatifs pour les encourager à obtenir un certificat d’étude ou à suivre une formation. L’embauche des jeunes est par la suite encouragé par une subvention aux employeurs pouvant couvrir jusqu’à 60% du salaire sur une période pouvant aller jusqu’à deux ans.

Le programme avait initialement pour but de trouver un emploi à 100 000 jeunes allemands, visant plus particulièrement ceux qui n’ont pas réussi à obtenir une place en formation. Il est cofinancé par le gouvernement allemand et le Fond social européen et possède un budget annuel de 1milliard d’euros. Les participants au programme reçoivent une subvention mensuelle de 460€. Le programme JUMP s’est avéré très populaire auprès des jeunes : 268 000 jeunes y ont participé au cours des années 1999 et 2000, et l’objectif initial de 100 000 participants a été atteint dès avril 1999.

Les spécialistes s’entendent généralement sur les effets positifs du programme dans la réduction du chômage chez les jeunes. Certains doutes sont cependant émis sur la capacité du programme à réduire encore plus amplement le niveau de chômage des moins de 25 ans. On constate entre autres choses une modification de la clientèle du programme : le nombre de jeunes femmes et d’étrangers tend à diminuer, alors que le nombre de chômeurs de longue durée et de jeunes désavantagés tend à augmenter